内容提要：

巡视制度是党之利器、国之利器。近年来，巡视利剑之所以越擦越亮，一个重要原因在于巡视整改较真碰硬，取得了实效。但在实践中，仍有一些被巡视地区（单位）党组织，尤其是“一把手”，没有从政治上正确认识落实巡视整改的重要性，对巡视反馈问题拒不“认账”、推卸责任，不落实巡视整改要求，搞虚假整改、“纸面整改”，严重影响了巡视工作成效。纪检监察机关要深刻把握巡视工作的政治属性，对不落实巡视整改要求的问题精准认定、严肃处理，切实维护巡视利剑权威。

基本案情：

何某，中共党员，A省某事业单位原党委书记。2015年12月，省委巡视发现，何某所在单位2013年至2015年以通勤补贴名义向干部职工违规发放津补贴共计32.98万元问题，要求立即整改。2016年1月，何某主持召开班子会议，研究决定停发通勤补贴以应对整改要求，之后再通过其他形式补发。后该单位党委在上报整改情况报告材料中称，违规发放津补贴问题已整改完成。2016年3月，何某主持召开班子会议，研究通过《职工值班补助办法》，决定自2016年1月起向干部职工发放值班补助。后在何某离任审计期间，审计部门认定该单位2016年至2019年发放值班补助68.27万元行为系违规发放津补贴行为，并将问题线索移交A省纪委监委处置。

意见分析：

经研究，何某的行为同时构成不落实巡视整改要求行为和违规发放津补贴行为，应分别认定、合并处理。何某作为所在单位党委书记、“一把手”，巡视整改第一责任人，对巡视整改要求置若罔闻、欺上瞒下，通过集体研究、制定制度的方式，搞虚假整改，对其不落实巡视整改要求的行为应认定为违反政治纪律；同时，对该单位违规发放津补贴的行为，还应按照违反中央八项规定精神，违规发放津补贴行为追究何某责任。

精准认定不落实巡视整改要求行为，应注意重点把握以下三个方面。

（一）准确把握行为本质特征，始终坚持首先从政治上看，把政治标准作为首要的、基本的评价标准

习近平总书记多次强调，巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏，做好巡视“后半篇文章”关键要在整改上发力。巡视本质上是政治巡视，是上级党组织对下级党组织贯彻落实党的路线方针政策的政治监督。巡视反馈意见是上级党组织对被巡视党组织的政治要求，巡视整改落实是被巡视党组织担当政治责任，纠正政治偏差，开展党的自我革命的具体行动。要准确把握巡视工作的政治属性，深刻认识巡视整改是政治任务、政治责任。被巡视党组织落实巡视整改情况如何，直接反映其政治态度和政治能力，检验其对党忠诚不忠诚、“四个意识”强不强、践行“两个维护”坚决不坚决。2018年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）在“违反政治纪律”章节新增“不落实巡视巡察整改要求”违纪条款，更加突出反映该行为背后的深层次政治问题，以严格的纪律约束，保证党章及其他党内法规关于巡视巡察制度和要求的落实，发挥巡视利剑作用。

党的十八大以来，党中央高度重视巡视整改工作，习近平总书记多次作出重要指示，但仍有一些地区（单位）存在拒不整改、敷衍整改、整改不力等问题，有的“假意认账”，搞虚假整改，偷梁换柱，边改边犯、改了又犯；有的“不真心认账”，搞纸面整改，敷衍应付，整改工作走过场；有的第一责任人“挂帅师出征”，责任部门整改乏力，以措施代替成果；有的“新官不理旧账”，对反馈问题和移交线索久拖不办、轻易查否；有的“对事不对人”“对点不对面”“对当前不对长远”，问题持续发生；等等。这些问题从根本上讲，都是落实“两个维护”不坚决的表现，达到一定严重程度、符合一定情形的，都可能构成违反政治纪律行为。在认定相关违纪行为时，要始终坚持“首先从政治上看”，把讲政治作为首要的、基本的评价标准，对行为表现及背后反映的政治立场、政治态度进行综合研判，精准甄别是与党离心离德、阳奉阴违、欺上瞒下等对党不忠诚不老实的政治问题，还是责任担当不够、工作标准不高、制度执行不力等导致整改不到位、不彻底的工作问题，既要防止因政治敏感性不够将违反政治纪律问题按一般违纪问题处理，还要坚持实事求是原则，具体问题具体分析，精准运用政策策略，综合运用监督执纪“四种形态”，避免硬性“拔高”、上纲上线，实现政治效果、纪法效果和社会效果有机统一。

（二）准确把握不落实巡视整改要求行为与其手段、目的或结果行为的定性逻辑关系，全面、准确、客观评价违纪行为

不落实巡视整改要求行为的政治表现是对党不忠诚不老实，从主观上看具有对抗巡视整改制度要求的故意；行为表现可以是作为或不作为的方式，包括明知故犯、顶着硬上，暗箱操作、虚假整改，搞变通、打折扣、选择性整改或者消极懈怠、敷衍应付等，客观结果是破坏了巡视制度的权威，损害了巡视工作的质效，具有政治上的危害性。从行为结构上看，不落实巡视整改要求行为是一种组合型、牵连式的行为，客观上存在手段行为或结果行为可能同时构成其他违规违纪违法的情形。这种情况下，如何评价二者的关系，判断构成一错还是数错，建议区分以下情形处理。

第一，不落实巡视整改要求行为的具体手段、造成结果涉嫌构成犯罪的，不影响同时认定。如巡视要求整改未批先建、土地未供即用问题后，非法批准征用、占用土地建设涉嫌非法征收土地犯罪的，不影响将非法批准、占用土地行为同时认定为不落实巡视整改要求行为。这是因为，“纪、法、罪”属于不同的评价体系，虽然三者都是对行为人的有关事实作出否定性评价并予以惩处，但惩处的目的、依据、方式和后果并不相同，因此在不同评价体系内同时认定，不存在重复评价的问题。

第二，不落实巡视整改要求行为的具体手段、造成结果不构成犯罪，但构成违纪的，为充分反映行为本质和危害，原则上应当同时认定。如本案例中，不落实巡视整改要求行为是对行为人政治领悟力、政治判断力、政治执行力的否定性评价，违反的是对党忠诚的政治品格，违规发放津补贴是对职务行为廉洁性的否定性评价，违反的是公共财产管理、使用的制度，虽然在事实认定上不可避免地存在交叉或者重复，但如果不区分具体情况一律禁止重复评价，可能无法全面、完整、充分评价被审查调查人违纪违法行为的本质特征及严重危害，对行为人难以进行精准“政治画像”，不符合新形势下纪检监察机关查处违纪违法案件的价值取向和政策要求。实践中，只要能够证实行为人主观上具有对抗巡视整改制度要求的故意，不管是拒不整改、虚假整改、敷衍应付还是整改不力等表现形式，都可以适用2018年《纪律处分条例》第五十五条，按照“不落实巡视整改要求行为”认定。但在认定时，还要注意避免过度扩大解释，把握好以下两点。

一是对主观上因过失导致的整改不到位、不彻底问题，原则上仅针对具体手段、造成结果作出定性处理。对巡视整改期间，因相关责任领导存在形式主义、官僚主义，整改责任层层弱化，或有关责任人员履职不认真不负责等，导致的立行立改任务整改不及时，整改措施治标不治本，整改程序手续不规范，长期整改任务跟踪督促不力等行为，虽然客观上造成整改不力的结果，损害了巡视整改工作质效，但因主观上不具备有责要素，一般不宜按不落实巡视整改要求行为认定，可以根据具体行为手段、造成的危害后果，对相关责任人员区分不同情形，按违反工作纪律或其他违纪行为定性处理。

二是对因存在不可抗力、不具有期待可能性等阻却事由，导致整改不到位、不彻底的，不宜"拔高"至政治纪律层面评价。如巡视发现某地方事业单位人员超编与缺岗问题并存，贫困县区工勤人员长期超编，但乡镇医护、教师岗位大量空编，人员极度短缺，如果存在历史遗留问题、山区经济贫困等客观实际，确实难以及时、有效整改的，则不宜认定为不落实巡视整改要求行为。因此，认定是否构成违反政治纪律行为，还应对行为人的主观故意以及责任能力、有责要素、阻却事由等进行综合判断，依规依纪、审慎稳妥作出是否应当承担纪律责任的综合判断。

（三）准确把握讲政治与讲证据的辩证统一关系，做到越是讲政治，就越是要讲证据

审查调查工作中，在谈话、调取证据时，除了围绕一般违纪行为的构成要件，如不落实整改或者整改不到位、不彻底的手段行为或结果行为固定主客观证据，还要围绕产生该违纪行为的政治成因、政治影响，及时固定相关行为人的主观动机、客观行为证据。如行为人对落实巡视整改的思想认识、工作态度、未按要求落实整改措施的原因剖析，落实巡视整改相关的问题清单、任务清单、责任清单及整改情况报告等书证材料，以及群众评价、一贯政治表现、是否造成不良政治影响等证据，着重审查是否具有对抗巡视整改等实质特征，客观上有无阻却事由等，确保案件处理经得起历史、人民和实践的检验。

相关规定：

1.《中国共产党纪律处分条例》(2018年）

第五十五条  干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

第一百零四条  违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

2.《中国共产党巡视工作条例》

第二十七条  被巡视党组织收到巡视组反馈意见后，应当认真整改落实，并于2个月内将整改情况报告和主要负责人组织落实情况报告，报送巡视工作领导小组办公室。

被巡视党组织主要负责人为落实整改工作的第一责任人。

第三十七条  被巡视地区（单位）及其工作人员有下列情形之一的，视情节轻重，对该地区（单位）领导班子主要负责人，者其他有关责任人员，给予批评教育、组织处理或者纪律处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理：

（一）隐瞒不报或者故意向巡视组提供虚假情况的；

（二）拒绝或者不按照要求向巡视组提供相关文件材料的；

（三）指使、强令有关单位或者人员干扰、阻挠巡视工作或者诬告、陷害他人的；

（四）无正当理由拒不纠正存在的问题或者不按照要求整改的；

（五）对反映问题的干部群众进行打击、报复、陷害的；

（六）其他干扰巡视工作的情形。

3.《中国共产党问责条例》

第七条  党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一，应当予以问责：

（一）党的领导弱化，“四个意识”不强，“两个维护”欠力，党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行，在贯彻新发展理念，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的；

（二）党的政治建设抓得不实，在重大原则问题上未能同党中央保持一致，贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大宋策部署不力，不遵守重大事项请示报告制度，有令不行、有禁不止，阳奉阴违、欺上瞒下，团团伙伙、拉帮结派问题突出，党内政治生活不严肃不健康，党的政治建设工作责任制落实不到位，造成严重后果或者恶劣影响的；

（三）党的思想建设缺失，党性教育特别是理想信念宗旨教育流于形式，意识形态工作责任制落实不到位，造成严重后果或者恶劣影响的；

（四）党的组织建设薄弱，党建工作责任制不落实，严重违反民主集中制原则，不执行领导班子议事决策规则，民主生活会、“三会一课”等党的组织生活制度不执行，领导干部报告个人有关事项制度执行不力，党组织软弱涣散，违规选拔任用干部等问题突出，造成恶劣影响的；

（五）党的作风建设松懈，落实中央八项规定及其实施细则精神不力，“四风”问题得不到有效整治，形式主义、官僚主义问题突出，执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮，造成严重后果的；

（六）党的纪律建设抓得不严，维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，导致违规违纪行为多发，造成恶劣影响的；

（七）推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实，削减存量、遏制增量不力，特别是对不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，政治问题和经济问题交织的腐败案件放任不管，造成恶劣影响的；

（八）全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位，对公权力的监督制约不力，好人主义盛行，不负责不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置，领导巡视巡察工作不力，落实巡视巡察整改要求走过场、不到位，该问责不问责，造成严重后果的；

（九）履行管理、监督职责不力，职责范围内发生重特大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件，或者发生其他严重事故、事件，造成重大损失或者恶劣影响的；

（十）在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为，损害和侵占群众利益问题得不到整治，以言代法、以权压法、徇私枉法问题突出，群众身边腐败和作风问题严重，造成恶劣影响的；

（十一）其他应当问责的失职失责情形。